城市老旧管网改造项目获得十五五政策大力支持，项目立项、拿补贴全流程解析

过去两年，北方某省会城市的供暖季投诉量连续下降42%，核心原因是完成了237公里服役超过30年的供热管网改造，不仅漏损率从18%降到6%，还实现了热源负荷动态调节，居民室温平均提升2.3℃。类似的改变正在全国多个城市发生，作为城市安全运行的"地下血管"，供水、排水、供热、燃气等管网的老化问题，已经从民生痛点变成了政策重点支持的投资赛道。十五五规划纲要将"城市市政公用设施升级改造"列为新型城镇化建设的核心工程，其中老旧管网改造更是重中之重，不仅关乎城市运行安全，也撬动了万亿级的基础设施投资市场，对地方政府、运营企业和产业链上下游都是不可多得的发展机遇。

一、十五五政策层面对老旧管网改造的明确支持

配套的《"十五五"城市基础设施建设实施方案》进一步细化了支持路径：中央财政安排不低于2000亿元的专项补助资金，重点支持中西部地区和老工业城市的管网改造项目；地方政府专项债券向管网改造项目倾斜，项目资本金比例可下调至15%；鼓励金融机构提供最长30年的低息政策性贷款，对符合条件的项目给予财政贴息。同时要求各地在2025年底前完成城市管网普查，建立全生命周期的数字化管理平台，未完成普查的城市不得申报中央补助项目。

住建部公开数据显示，2025年全国首批管网改造试点城市已经下达120个，中央补助资金387亿元，带动地方和社会投资超过2300亿元，杠杆效应接近1:6。其中燃气、供水等涉及民生安全的管网改造补助比例最高可达项目总投资的50%，排水、供热管网补助比例也不低于30%，部分省份还在中央补助基础上叠加了10%-20%的省级配套资金，政策支持力度远超以往的基建类项目。

二、行业发展现状与十五五带来的全新机遇

从市场规模来看，"十四五"期间全国累计完成老旧管网改造约15万公里，总投资约1.2万亿元，而"十五五"期间需要完成改造的管网长度超过45万公里，总投资规模预计达到4.5万亿元，复合增长率超过20%。其中不仅包括管道更换的工程投资，还延伸出管网数字化监测、智慧运维、分布式能源接入等新的市场空间，仅管网智能化改造的细分市场规模就超过5000亿元。

当前行业发展也存在三个比较突出的痛点：一是历史底数不清，很多城市的地下管网资料不全，甚至存在"图纸和实际管线对不上"的问题，前期普查成本占项目总投资的5%-8%；二是投资回报机制不完善，除了供水、燃气可以通过调价覆盖部分改造成本外，排水、供热管网改造的收益主要依赖财政资金，社会资本参与的积极性一度不高；三是施工协调难度大，老旧管网改造往往需要破路施工，涉及交通、绿化、管线产权单位等多个主体，协调成本占总投资的10%以上。

十五五规划的落地给行业带来了三个全新的发展机遇。首先是政策端的成本分担机制进一步明确，要求各地建立"政府+企业+用户"三方合理分担改造成本的机制，比如允许供水企业将改造费用计入水价成本，供热改造费用可分年度纳入采暖费核算，解决了长期以来的收益覆盖难题。山东青岛2024年出台的政策就明确，供热管网改造费用的40%由财政补贴，30%由供热企业承担，剩下30%分5年纳入采暖费疏导，企业内部收益率可以稳定在3%-5%，当地已经有3家供热企业主动申请提前完成全部老旧管网改造。

其次是管网数字化带来的增值服务空间，十五五要求改造后的管网全部接入城市生命线监测系统，安装压力、流量、泄漏等传感器，这部分增量投资不仅可以申请专项补贴，还可以通过智慧运维降低运营成本。比如浙江杭州的供水管网改造项目，同步安装了1200个智能监测点，改造后漏损率从16%降到7%，每年节约的水费就超过8000万元，相当于3年就能收回智能化改造的投入。

第三是产业链协同发展的机遇，管网改造不仅带动管材、施工等传统产业，还催生了管道非开挖修复、管网机器人巡检、数字孪生管网等新兴技术的应用。目前非开挖修复的市场占比已经从2020年的12%提升到2024年的35%，广东、江苏等地已经要求核心城区的管网改造优先采用非开挖技术，减少对居民生活的影响，相关技术企业的订单量近两年都保持了50%以上的增速。

三、项目投资决策的核心要点

首先是地方的财政承受能力和政策落地细则。中央补助资金只是项目总投资的一部分，剩下的资金需要地方财政配套或通过市场化方式解决，所以首先要评估地方的财政收入水平、专项债券额度和相关补贴政策的明确性。比如河南某地级市2024年申报的供热管网改造项目，总投资12亿元，中央补助3.6亿元，省级配套1.2亿元，剩下的7.2亿元需要地方政府分5年支付，但当地一般公共预算收入只有80亿元，财政支出压力较大，最终社会资本方因为回款风险放弃了这个项目。建议优先选择一般公共预算收入超过100亿元、已经出台明确的管网改造资金分担方案的城市，这类项目的回款保障性更高。

其次是项目的收益平衡方案。不同类型的管网项目收益模式差异很大，燃气、供水改造项目可以通过调价、降低漏损率获得稳定的现金流，内部收益率一般能达到4%-6%，适合市场化运作；排水、供热管网改造的现金流相对较差，需要搭配其他经营性资源，比如给供热企业配套分布式光伏、储能项目，或者将管网改造和周边城市更新项目捆绑开发。江苏苏州的平江新城管网改造项目，总投资8.7亿元，其中3亿元是中央和省级补贴，剩下的5.7亿元通过同步开发周边的停车场、广告位、社区服务空间获得收益，项目整体内部收益率达到4.2%，不需要财政额外补贴，成为了全国市场化运作的示范项目。

还要特别关注技术路线的选择。传统的开挖更换管道成本较低，但对城市交通影响大，非开挖修复的成本比开挖高30%-50%，但施工周期短、扰民少，适合核心城区的项目。需要根据项目所在地的地质条件、管网老化程度、施工要求选择合适的技术，不能为了追求新技术盲目提高成本。比如东北某城市的排水管网改造，原本计划采用紫外光固化非开挖技术，但后来发现当地地下水位高，管道变形严重，非开挖修复的效果不好，最终调整为局部开挖更换+重点路段非开挖修复，总投资节省了22%，施工周期还缩短了3个月。

风险评估方面要重点关注三类风险：一是政策变动风险，尤其是地方政府换届或者补贴政策调整的风险，建议在合作协议中明确补贴资金的支付节点和兜底责任；二是施工安全风险，老旧管网改造经常会遇到未知管线，挖破燃气、电缆的事故时有发生，施工前一定要做好管线普查，购买足额的安全生产责任险；三是运营期风险，比如水价、气价调整不到位导致收益不及预期，需要在协议中约定价格调整的触发机制，设置合理的风险分担条款。

收益测算的时候要注意，不能只算工程建设的收益，还要考虑后期的运维收益。改造后的管网一般有20-30年的运维期，智能化运维的利润比工程建设高10个百分点以上，如果能拿到长期的运维合同，项目的整体收益会提升不少。比如深圳的某管网运营企业，承接了全市1200公里的供水管网改造和30年运维服务，工程建设的利润率只有8%，但运维的利润率稳定在18%左右，项目整体收益非常可观。

四、项目立项及补贴申请的核心要点

首先要满足申报的前置条件。根据住建部的要求，申请中央补贴的项目必须具备三个条件：一是已经纳入当地城市管网改造专项规划（2025-2030年），未纳入规划的项目一律不予受理；二是完成了管网普查，建立了管网地理信息系统（GIS），明确了需要改造的管网位置、长度、老化程度等基础数据；三是落实了地方配套资金，地方配套资金比例不低于项目总投资的20%，需要提供财政部门的资金承诺函。2025年首批试点项目申报中，有近20%的项目因为没有完成管网普查被退回，还有15%的项目因为地方配套资金不达标落选。

申报材料准备要突出三个重点：一是项目的必要性，要重点说明现有管网的安全隐患，比如近3年发生的管网事故情况、漏损率数据、对民生的影响等，最好附第三方机构的检测报告；二是方案的可行性，改造技术路线要合理，投资测算要详细，资金来源要明确，收益平衡方案要可落地，不能只喊口号没有具体措施；三是预期效益，要量化改造后的安全效益、经济效益、社会效益，比如漏损率下降多少、事故率降低多少、惠及多少居民等，数据越具体越容易通过评审。

这里要特别提醒，中央补贴的申报流程是"地方申报-省级审核-部委评审"，省级层面的预审非常关键，最好提前和省级住建、发改、财政部门沟通，了解当年的支持重点，比如有的省份当年重点支持燃气管道改造，有的重点支持排水管网雨污分流改造，符合支持重点的项目通过率会高很多。2024年中部某省的项目申报中，有2个投资规模差不多的供热管网改造项目，一个提前和省住建厅沟通，在方案中增加了热源清洁化改造的内容，符合当年的支持方向，顺利拿到了40%的中央补贴，另一个没有提前沟通，方案还是传统的管道更换，最终没有进入补贴名单。

补贴资金的使用也有严格的监管要求，中央补助资金必须专款专用，只能用于管网改造的工程建设、设备购置和数字化建设，不能用于征地拆迁、办公经费等支出，住建部每年都会联合财政部门对补贴项目进行审计，发现挪用资金的会收回补贴，并且取消当地未来3年的申报资格。同时要求项目开工后才能拨付30%的补贴资金，工程进度超过50%再拨付40%，竣工验收合格后拨付剩下的30%，所以要注意施工进度和资金拨付的节奏匹配，避免出现资金缺口。

还有几个容易被忽略的注意事项：一是项目的产权要清晰，涉及多个产权单位的管网，要提前明确改造责任和资金分担比例，避免施工过程中出现纠纷；二是要做好群众工作，改造前要公示施工方案和工期，争取居民的理解，避免因为信访投诉影响项目推进；三是要同步做好数字化归档，改造过程中的管线位置、材质、施工记录等资料要全部录入GIS系统，这是竣工验收的必备条件，也是后续申请运维补贴的重要依据。

结尾

地方政府在推进项目的时候，也不要盲目追求速度，要实事求是做好管网普查，科学制定改造计划，合理分担改造成本，真正把民生工程做成民心工程。毕竟这些埋在地下的管网，是城市运行的"良心"，也是未来几十年城市安全发展的基础。