历史遗留废弃矿山生态修复项目获得十五五政策大力支持，项目立项、拿补贴全流程解析

走在河北唐山迁安的首钢大石河铁矿旧址上，很难想象十年前这里还是寸草不生的“火山渣地”：堆积了半个世纪的尾矿库高达数十米，一到大风天粉尘漫天，周边3个村的村民常年不敢开窗。如今经过生态修复，这片2300亩的废弃矿区已经变成了油葵花海和光伏电站，每年为村集体带来近200万元收入，还吸纳了120多名原先靠挖矿为生的村民就业。

这样的场景正在全国多地不断上演。作为我国生态环境突出短板之一，历史遗留废弃矿山生态修复不仅是山水林田湖草沙一体化保护和修复的核心任务，更在“十五五”规划的政策加持下，成为兼具生态效益、社会效益和经济效益的优质投资赛道。仅2024年上半年，全国就有17个省份发布了总规模超过1200亿元的废弃矿山修复项目，比2023年同期增长47%，越来越多的社会资本开始关注这个此前相对冷门的领域。

一、十五五政策端释放明确支持信号

这份顶层设计的支持力度远超以往。自然资源部2024年印发的《“十五五”历史遗留废弃矿山生态修复实施方案》进一步细化了目标：中央财政每年安排不低于300亿元的矿山修复专项补助资金，地方政府配套资金比例不低于1:1.5；对社会资本参与的修复项目，允许依法获得修复后土地使用权、矿产资源剩余储量开发权，以及碳排放权、用能权等生态产品交易收益。

不少地方已经出台了更具吸引力的配套政策。比如山西省规定，社会资本投资修复的矿山面积超过500亩的，可将不超过修复面积20%的土地用作文旅、康养、新能源等产业开发，土地出让金可按修复成本抵扣；浙江省建立了矿山修复碳汇交易机制，2023年湖州某废弃石灰岩矿山修复项目完成后，通过出售1.2万吨碳汇获得了近70万元额外收益。

值得注意的是，“十五五”政策不再是单一的财政拨款，而是构建了“财政补助+资源激励+市场交易”的多元支持体系。自然资源部矿产资源保护监督司相关负责人在2024年生态修复论坛上公开表示：“过去矿山修复主要靠政府投钱，做的是‘减法’，现在要通过政策激励让修复产生收益，做‘乘法’，确保每个合规项目都能实现‘生态不欠账、企业有收益、群众得实惠’的多赢目标。”

二、行业发展现状与十五五带来的新机遇

过去十年，全国累计完成废弃矿山修复面积约90万公顷，仅完成总任务的25%，行业发展长期面临三个核心瓶颈：一是资金投入不足，历史遗留矿山大多没有责任主体，过去主要依靠中央和地方财政投入，每年资金缺口超过500亿元；二是收益模式单一，多数项目只做单纯的植被恢复，没有形成可持续的盈利闭环，社会资本参与意愿低；三是技术标准不统一，不同地区、不同类型矿山修复要求差异大，项目验收和收益兑现存在不确定性。

“十五五”规划的出台直接打破了这三个瓶颈，给行业带来了三个确定性的发展机遇。首先是市场规模快速扩容。按照2030年完成200万公顷修复任务计算，“十五五”期间每年平均需要完成40万公顷修复任务，是“十四五”时期年均完成量的2.3倍，每年直接市场规模超过3000亿元。仅黄河流域九省份就计划在“十五五”期间完成75万公顷废弃矿山修复，总投资超过1.1万亿元。其次是盈利模式逐步成熟。政策明确支持“修复+产业开发”的运营模式，目前已经形成了四类可复制的盈利路径：第一类是“修复+新能源”，利用平整后的矿区土地建设光伏、风电项目，比如宁夏石嘴山10万亩废弃煤矿修复后建设了1GW光伏电站，每年发电收益超过12亿元，8年即可收回全部投资；第二类是“修复+现代农业”，将矿区土壤改良后种植经济作物或发展设施农业，河南焦作某废弃铝土矿修复后种植了3000亩怀山药，每亩年收益超过8000元；第三类是“修复+文旅开发”，利用矿山独特的地貌资源建设矿山公园、研学基地，安徽淮北的南湖国家矿山公园就是由采煤塌陷区改造而来，每年接待游客超过200万人次，旅游收入达3亿元；第四类是“修复+矿产资源综合利用”，对矿山残留的低品位矿石、尾矿进行资源化利用，生产砂石骨料、建材产品，仅这一项就可以覆盖约30%的修复成本。第三是行业门槛逐步规范。2024年自然资源部发布了《历史遗留废弃矿山生态修复技术规范》，统一了不同类型矿山的修复标准、验收流程和价值评估体系，过去项目验收“拍脑袋”、收益兑现“打白条”的情况将得到根本解决。同时政策明确要求地方政府将矿山修复项目纳入国土空间规划，确保修复后的土地开发指标、产业扶持政策能够落地，大大降低了项目的政策风险。

我们接触到的不少环保企业、能源企业已经开始提前布局。2024年上半年，国家能源集团、中国电建等央企先后成立了专门的矿山生态修复公司，东方雨虹、格林美等上市公司也纷纷宣布进军矿山修复领域，仅2024年上半年行业新注册企业就超过1200家，同比增长62%。

三、项目投资决策的核心要点

第一是项目的区位和资源禀赋。不是所有废弃矿山都值得投资，优先选择三类项目：一是位于京津冀、长三角、粤港澳大湾区等经济发达地区周边的项目，这类项目修复后的土地增值空间大，产业开发需求旺盛，比如浙江杭州周边的废弃矿山修复后，土地流转价格是中西部地区的5-8倍；二是黄河流域、长江经济带等国家重点支持区域的项目，这类项目获得中央财政补助的比例更高，通常可以达到项目总投资的40%-60%，部分生态敏感区域的项目补助比例甚至可以达到80%；三是本身具备资源综合利用价值的项目，比如尾矿中含有可回收的有价金属、或者可以生产砂石骨料，这类项目可以通过资源利用快速回收成本，降低对财政补贴和后期产业开发的依赖。

需要特别避开两类项目：一类是位于生态保护红线、永久基本农田范围内的项目，这类项目修复后不能进行任何产业开发，只能依靠政府补贴，收益空间非常有限；另一类是责任主体存在争议的项目，部分矿山看似是历史遗留，但实际上存在隐性的产权纠纷，很可能在项目实施过程中出现扯皮，导致工期延误。我们2023年接触过江西赣州的一个废弃稀土矿修复项目，企业前期投入了2000多万元，才发现矿山的林权属于当地村集体，之前的招商协议没有经过村民代表大会同意，最终项目停工了近一年。

第二是成本收益的精准核算。矿山修复项目的成本主要包括三个部分：一是工程成本，包括地形整治、土壤改良、植被恢复等，不同类型矿山差异很大，煤矿塌陷区修复成本约为1-2万元/亩，金属矿山、化工矿山因为存在重金属污染，修复成本可以达到5-10万元/亩，甚至更高；二是运营成本，包括修复后3-5年的养护期费用，通常占总投资的10%-15%；三是时间成本，矿山修复项目的周期通常为2-3年，加上养护期和产业开发周期，资金回笼周期通常在5-8年，需要做好长期资金规划，避免出现资金链断裂。

核算收益的时候要避免过于乐观，尤其是对产业开发的收益要做保守估计。比如不少项目规划的文旅开发收益，需要充分考虑当地的客流量、消费能力，不能按热门景区的标准测算；新能源项目要考虑当地的并网指标、电价政策，避免出现建好了不能并网的情况。我们的建议是，项目的静态投资回收期最好控制在10年以内，其中财政补贴和资源综合利用的收益要能够覆盖至少60%的总投资，这样即使后期产业开发收益不及预期，也不会出现大幅亏损。

第三是技术方案的可行性。不同类型的矿山需要采用不同的修复技术，不能照搬通用方案。比如重金属污染的矿山需要采用土壤钝化、植物提取等修复技术，确保修复后土壤污染物浓度达标；采煤塌陷区需要采用充填开采、地形重塑等技术，避免后期出现地面沉降。最好在项目前期委托第三方专业机构开展详细的地质勘查和环境调查，制定“一矿一策”的修复方案，不要为了压低预算简化技术流程，否则很可能通不过验收，拿不到补贴。

2022年湖南某企业在郴州承接了一个1200亩的废弃铅锌矿修复项目，为了节省成本，没有对污染土壤进行钝化处理，直接种植了马尾松，结果两年后检测土壤镉浓度仍然超标，没有通过验收，不仅拿不到2000多万元的财政补贴，还被要求返工，额外增加了近1500万元的成本。

第四是风险的前置防控。矿山修复项目的风险主要来自三个方面：政策风险、自然风险和市场风险。政策风险方面，要提前确认项目是否纳入当地“十五五”矿山修复规划，财政补贴的资金来源是否明确，产业开发的相关政策是否写入投资协议，避免“新官不理旧账”；自然风险方面，要充分考虑当地的气候、地质条件，比如北方干旱地区种植乔木的成活率低，最好选择灌草结合的修复方案，山区的项目要做好防洪、防滑坡的设计；市场风险方面，对砂石骨料、农产品、碳汇等收益来源，最好提前签订长期购销协议，锁定价格，避免市场波动影响收益。

四、立项及补贴申请的重点事项

首先是申报的前置条件。不是所有企业都有资格申报矿山修复项目，通常需要满足四个基本条件：一是企业具备生态环境工程或地质灾害治理相关的资质，比如环保工程专业承包资质、地质灾害治理施工资质，项目负责人需要具备相关专业的中级以上职称；二是企业近3年没有不良信用记录，没有发生过重大环保、安全事故；三是项目已经纳入当地自然资源部门的“十五五”历史遗留废弃矿山修复项目库，未入库的项目原则上不能申请中央和省级财政补贴；四是项目的修复方案已经通过专家评审，符合国家和地方的技术规范要求。

需要特别注意的是，2024年开始，国家对矿山修复项目的申报主体要求更加严格，禁止没有相关经验的企业“空手套白狼”，要求申报主体至少有1个以上类似项目的实施经验，部分省份还要求企业缴纳不低于项目总投资10%的保证金，确保项目能够落地。

其次是申报材料的准备。申报材料通常包括三个部分：第一部分是项目基础材料，包括项目立项申请书、可行性研究报告、矿山现状调查报告、修复技术方案、专家评审意见、土地权属证明材料等；第二部分是投资协议和收益方案，包括企业和地方政府签订的投资合作协议、项目收益测算报告、产业开发规划，需要明确各方的权利义务，以及补贴资金的拨付节点；第三部分是企业资质材料，包括企业营业执照、资质证书、相关业绩证明、财务审计报告等。

准备材料的时候要注意两个关键点：一是所有数据要真实准确，尤其是矿山的面积、污染程度、修复成本等核心数据，要和自然资源部门的调查数据一致，不要为了多拿补贴虚报成本，一旦被查出不仅会取消申报资格，还会被纳入失信名单；二是收益方案要切实可行，能够体现“谁修复、谁受益”的原则，不要只讲生态效益，不讲经济效益，通常收益模式越清晰、对财政补贴依赖越低的项目，越容易通过评审。

第三是申报的流程和时间节点。矿山修复项目的申报通常分为四个步骤：第一步是县级自然资源部门初审，对项目的真实性、可行性进行初步审核，符合条件的上报市级部门；第二步是市级部门复核，组织专家对项目方案进行评审，评审通过后上报省级自然资源厅；第三步是省级部门汇总审核，将符合条件的项目纳入省级项目库，择优上报自然资源部申请中央财政补贴；第四步是国家层面的评审，自然资源部会同财政部组织专家对项目进行评审，通过的项目纳入中央财政补助名单，分批次下达补贴资金。

通常中央财政补贴的申报时间是每年的3-4月份，省级补贴的申报时间是每年的1-2月份，需要提前至少半年准备相关材料。补贴资金的拨付通常是按进度拨付，项目开工后拨付30%，修复工程完成后拨付40%，养护期结束通过最终验收后拨付剩余30%。

第四是申报的注意事项。有几个常见的误区需要避开：一是不要盲目相信“有关系就能拿补贴”，现在所有矿山修复项目的评审都采用专家盲审、全程留痕的方式，核心还是看项目本身的质量；二是不要为了满足申报条件编造业绩，现在企业的业绩都可以通过住建部、自然资源部的系统查询，一旦发现造假会被直接取消资格；三是不要忽视后期的验收工作，修复完成后需要经过第三方机构的独立检测，包括地形地貌、土壤质量、植被覆盖率、水环境等多个指标，全部达标才能通过验收，拿到剩余的补贴。

如果企业缺乏申报经验，可以委托当地有资质的咨询机构协助申报，通常咨询费用为项目总投资的0.5%-1%，虽然会增加一点成本，但可以大大提高申报成功率，避免走弯路。

结尾

对于有意向进入这个领域的企业，我们的建议是不要盲目铺摊子，先从小规模的项目入手，积累经验、打磨团队，再逐步扩大规模。优先选择政府信誉好、政策配套完善、资源禀赋清晰的项目，不要为了拿项目盲目压低报价，最终得不偿失。

废弃矿山曾经是工业时代留下的“疤痕”，但在新的政策和技术条件下，完全可以变成“绿色财富”。唐山迁安的花海、宁夏石嘴山的光伏电站、安徽淮北的矿山公园已经证明了这一点。随着“十五五”政策的逐步落地，未来五年，这个行业一定会涌现出更多优质的项目和优秀的企业，在修复生态的同时，也为社会创造更多的价值。