十五五城市更新项目爆发期到来！立项、拿地、拿补贴全流程攻略一文搞懂
十五五城市更新项目爆发期到来！立项、拿地、拿补贴全流程攻略一文搞懂
随着“十五五”规划编制工作全面启动，城市更新作为扩大内需、提升城市品质的核心抓手，已经成为地方政府和市场主体共同关注的黄金赛道。据住建部公开数据，“十四五”期间全国城市更新累计落地项目超过12万个，总投资规模突破15万亿元，而“十五五”期间城市更新的市场体量预计将达到20万亿元以上，政策支持力度、补贴覆盖范围还将进一步升级。对于想要布局城市更新的房企、城投公司、运营服务商来说，提前摸清项目从立项到落地的全流程规则，才能够抓住政策红利窗口，在城市更新赛道占得先机。
一、十五五城市更新的政策背景与市场趋势
1. 顶层政策明确支持方向
早在2023年，国家发改委、住建部就联合印发了《关于扎实推进城市更新工作的指导意见》，明确“十五五”期间要完成2000年底前建成的老旧小区改造收尾，同时重点推进老旧厂区、老旧街区、城中村等“三类老旧片区”的系统更新，支持地方通过财政补贴、税费减免、金融支持等多重手段降低项目落地成本。
进入2024年，多地已经将城市更新列入“十五五”规划重点工程清单：上海提出“十五五”期间完成100个重点更新单元改造，广东计划安排不少于500亿元省级财政资金支持珠三角城市更新项目，四川、重庆等中西部省份也明确城市更新项目的土地出让收益可按最高80%比例返还用于项目建设。
2. 三大市场趋势值得关注
一是更新方向从“重建设”转向“重运营”：“十四五”期间的城市更新项目多以改造施工为主，而“十五五”期间明确要求运营周期不低于5年的项目才能优先申报补贴，持有型、运营类项目的政策倾斜力度明显加大。
二是参与主体更加多元：以往城市更新多由城投公司主导，现在各地普遍鼓励民营企业参与，部分省份明确民营企业参与的城市更新项目可额外享受10%的补贴上浮。
三是补贴覆盖范围更广：除了传统的改造建设补贴，现在运营补贴、绿色改造补贴、智慧化升级补贴等新型补贴类型占比已经提升到40%以上，符合条件的项目最多可拿到总投资30%的各级补贴。
二、城市更新项目立项核心要点
立项是城市更新项目落地的第一步，只有拿到立项批复，后续的土地、补贴、融资等环节才能顺利推进。
1. 项目立项需要满足3个基础条件
首先是符合规划要求：项目必须纳入当地城市更新专项规划或“十五五”重点项目库，且选址不在生态保护红线、永久基本农田等管控范围内，没有违反城市总规的强制性要求。
其次是权属清晰：项目涉及的土地、房屋权属不存在争议，征收拆迁补偿方案已经征得80%以上权属人同意，这是很多项目卡壳的核心原因。
最后是资金平衡方案可行：项目的总投资、收益来源、融资渠道都要明确，纯公益类项目需要明确财政资金保障渠道，经营性项目的内部收益率原则上不低于4%，避免出现“半拉子”工程。
2. 立项申报全流程
一般城市更新项目的立项分为3个阶段：
第一步是项目入库：先向当地住建部门的城市更新科提交项目初步方案，申请纳入市级城市更新项目储备库，入库后才能享受后续的政策支持，这个环节一般需要15-20个工作日。
第二步是可研报告审批：入库后编制正式的项目可行性研究报告，明确建设内容、投资规模、效益分析等内容，提交发改部门审批，拿到可研批复就意味着项目正式立项，这个环节需要1-2个月，部分重点项目可以走“绿色通道”压缩到15个工作日。
第三步是立项公示：立项批复后会在政府官网公示5个工作日，公示无异议的项目就可以进入后续的土地、规划审批环节。
3. 立项必备材料清单
很多申报单位因为材料不全反复返工，这里整理了核心材料清单：项目申请报告（包括建设背景、内容、投资、效益等）、土地房屋权属证明材料、权属人同意改造的意见书、项目资金平衡方案、环境影响评价登记表（或承诺书）、信用承诺书。如果是社会资本参与的项目，还需要提供合作协议、社会资本方的资质证明材料。
三、城市更新项目土地获取指南
土地是城市更新项目的核心要素，“十五五”期间针对城市更新的土地政策有很多创新点，用好政策可以大幅降低拿地成本。
1. 常见的用地性质调整规则
城市更新项目的用地性质调整非常灵活，各地普遍支持“留改拆”相结合的模式：
如果是老旧小区改造类项目，原则上不改变原有土地性质，配套建设的商业、养老等服务设施，可以按兼容用地性质办理，不需要补缴土地出让金。
如果是老旧厂区改造项目，符合规划的情况下可以将工业用地调整为商业、文旅、住宅等经营性用地，补缴的土地出让金可以按评估价的40%-60%缴纳，部分省份甚至允许分期缴纳，最长不超过2年。
如果是城中村改造项目，采取“限房价、限地价、竞品质”方式出让土地的，土地出让收益可以按最高80%比例返还用于项目内的基础设施和公共服务设施建设。
2. 土地审批简化流程
“十五五”期间各地普遍针对城市更新项目开设土地审批“绿色通道”：
一是允许“带方案出让”：项目的规划设计方案提前审定后，土地出让时可以直接附方案，拿地后不用再单独办理规划方案审批，压缩审批时间至少1个月。
二是推行“一事一议”：重点城市更新项目的土地审批可以由市政府召开专题会协调，涉及的规划调整、用地指标优先保障，不需要走常规的招拍挂排队流程。
三是鼓励“弹性供地”：运营类的城市更新项目可以采取长期租赁、先租后让、租让结合的方式供地，租赁期最长可达20年，每年的租金仅为正常土地出让金的3%-5%，大幅降低前期资金压力。
3. 土地获取的3个注意事项
首先要提前摸清楚土地的历史遗留问题：很多老旧厂区、城中村的土地存在权属不清、抵押查封等问题，拿地前要做全面的尽职调查，避免后续出现纠纷。
其次是公共服务设施配建要求要算清楚：各地都要求城市更新项目需要配建一定比例的公共服务设施，比如养老、托育、口袋公园等，这些配建成本要提前纳入总投资核算，避免后期超支。
最后是土地出让的优惠政策要写进出让合同：很多地方的土地优惠政策是口头承诺，一定要明确写进土地出让合同或者政府的会议纪要里，避免后续政策调整无法兑现。
四、城市更新项目补贴申报全攻略
补贴是城市更新项目的核心红利，“十五五”期间的补贴类型多、力度大，符合条件的项目最多可以拿到总投资30%的各级补贴。
1. 可以申报的4类核心补贴
一是中央财政补贴：主要包括老旧小区改造补贴、保障性住房建设补贴、绿色建筑补贴三类，其中老旧小区改造补贴按户数计算，每户最高可以拿到1.5万元，绿色建筑达到三星级标准的每平方米补贴80元。
二是省级财政补贴：一般是对中央补贴的配套，大部分省份的配套比例不低于中央补贴的50%，部分省份还有专门的城市更新专项补贴，比如广东对重点更新单元每个最高补贴2000万元，浙江对运营类城市更新项目每年按运营收入的10%给予补贴，连续补贴3年。
三是市级县级补贴：这部分补贴灵活性最高，一般包括项目前期费用补贴、拆迁补贴、运营补贴三类，很多城市对前期费用的补贴比例可以达到50%，最高补贴200万元，运营补贴最多可以连续补贴5年。
四是专项政策补贴：比如智慧化改造补贴、历史文化保护补贴、防灾减灾升级补贴等，符合条件的项目可以叠加申报，比如一个老旧小区改造项目，同时做了绿色改造和智慧化升级，就可以同时申报老旧小区改造补贴、绿色建筑补贴、智慧社区补贴三类。
2. 补贴申报的基本条件
不是所有城市更新项目都能拿到补贴，核心要满足3个条件：
一是已经正式立项，纳入当地城市更新项目库，这是申报补贴的前提。
二是符合补贴的专项要求，比如老旧小区改造补贴要求改造的是2000年底前建成的小区，绿色改造补贴要求达到绿色建筑二星级以上标准，运营补贴要求项目运营周期不低于5年。
三是项目资金已经落实，一般要求自有资金比例不低于总投资的20%，其他资金来源有明确的证明材料，避免项目因为资金不足无法落地。
3. 提高申报成功率的3个技巧
第一是提前对接主管部门：每年的补贴申报通知下发前1-2个月，主管部门一般会提前摸底符合条件的项目，提前和当地住建、发改、财政部门对接，了解当年的补贴重点，按照政策导向调整项目方案，通过率可以提升至少30%。
第二是材料要突出项目的社会效益：补贴申报的评审标准里，社会效益占比超过50%，比如带动多少就业、提升多少公共服务水平、惠及多少居民，这些内容要重点突出，数据要具体，不要空泛描述。
第三是避免重复申报的误区：同一类补贴不能多级重复申报，但不同类别的补贴可以叠加，比如中央的老旧小区改造补贴和省级的运营补贴就可以同时申报，申报前要仔细研究补贴政策的支持范围，避免做无用功。
五、典型成功案例分析
案例1：杭州某老旧厂区改造项目
这个项目原本是1990年建成的纺织厂，占地80亩，原来的土地性质是工业用地，企业倒闭后一直闲置。2023年申报城市更新项目，定位为文创产业园，总投资2.2亿元。
在土地环节，项目享受了工业用地转经营性用地的优惠政策，补缴的土地出让金按评估价的50%缴纳，节省了1.2亿元的土地成本，并且采取先租后让的方式，前5年每年只需要缴纳300万元租金，大大降低了前期投入。
在补贴环节，项目先后申报了省级城市更新专项补贴1200万元，市级工业遗产保护补贴800万元，绿色建筑三星级补贴480万元，总计拿到补贴2480万元，占到总投资的11.3%。项目2024年投入运营后，年租金收入达到3500万元，同时带动了周边3000人就业，现在已经成为浙江城市更新的示范项目。
案例2：成都某城中村改造项目
项目位于成都成华区，涉及居民1200户，总投资18亿元，定位为集住宅、商业、社区服务于一体的城市综合体。
立项阶段因为提前征得92%的居民同意改造，并且制定了明确的回迁安置方案，走了重点项目绿色通道，仅用20天就拿到了立项批复。土地出让收益按80%返还，共计返还7.2亿元用于项目内的学校、社区医院、口袋公园等公共设施建设。
补贴方面，项目申报了中央保障性住房建设补贴2.1亿元，省级城市更新补贴9000万元，市级拆迁安置补贴5000万元，总计拿到补贴3.5亿元，占到总投资的19.4%。项目建成后，回迁居民的居住面积平均提升了40%，配套的学校、医院直接惠及周边2万居民，实现了民生效益和经济效益的双赢。
六、常见问题解答
Q1：民营企业参与城市更新项目有什么限制吗？
A：目前全国绝大多数省份都已经放开了城市更新的参与主体限制，民营企业和国有企业享受同等待遇，部分省份还有专门的扶持政策。需要注意的是，涉及重大公共利益的保障性住房、市政基础设施类项目，一般要求社会资本方具备相应的施工或运营资质，净资产不低于项目总投资的30%，没有失信被执行人记录。
Q2：城市更新项目的补贴多久能发放到位？
A：一般来说，补贴分三次发放：申报通过后先发放30%的启动资金，项目开工进度达到50%再发放40%，项目竣工验收合格后发放剩余的30%。重点项目可以提前预拨最高50%的补贴，整个发放周期一般和项目建设周期同步，不会拖欠。
Q3：已经开工的项目还能申报补贴吗？
A：大部分补贴要求项目申报时没有开工，或者开工时间不超过6个月，并且能够提供完整的立项、土地、规划等前期手续。如果已经开工超过6个月，建议申报后续的运营类补贴、绿色改造补贴等，不需要和建设类补贴绑定。
Q4：小城市的城市更新项目也能拿到中央补贴吗？
A：可以，中央补贴没有城市等级限制，只要符合相应的申报条件就可以申报，比如老旧小区改造补贴，县城的项目和一线城市的项目补贴标准是一样的。部分中西部欠发达地区的项目，中央补贴的比例反而更高，最高可以达到总投资的50%。
七、实操专家建议
1. 项目谋划阶段要“政策导向优先”：不要先做项目方案再找政策，而是先研究当地“十五五”城市更新的支持重点，比如当地今年重点支持老旧街区改造，就围绕这个方向谋划项目，拿到补贴的概率会高很多。
2. 提前搭建专业的申报团队：城市更新项目的申报涉及发改、住建、自然资源、财政等多个部门，建议安排专人对接各个部门，或者找有经验的咨询机构合作，避免因为流程不熟悉走弯路。
3. 重视项目的运营方案：“十五五”期间的城市更新补贴明显向运营类项目倾斜，做项目方案的时候不要只算建设账，还要算运营账，明确运营模式、收益来源、就业带动等内容，不仅更容易拿补贴，项目的长期收益也更有保障。
4. 避免“过度依赖补贴”：补贴是项目的锦上添花，不能作为主要的收益来源，项目本身的盈利模式要可行，即使没有补贴也能够实现盈亏平衡，这样的项目才能够走得长远。
总结展望
“十五五”期间，城市更新将是稳增长、惠民生的核心抓手，政策支持力度、市场空间都会远超“十四五”，是名副其实的黄金赛道。对于想要布局城市更新的市场主体来说，现在正是提前谋划、储备项目的最佳窗口。只要掌握好立项、土地、补贴的全流程规则，紧跟政策导向，就能够在城市更新领域抓住政策红利，实现经济效益和社会效益的双赢。未来5年，将会有更多优质的城市更新项目落地，不仅能够提升城市的居住品质，也会给参与主体带来丰厚的回报。